１　　实行政府信息公开，是我国加入ＷＴＯ后的一项基本的政府义务

　　记者：政府信息公开已经成为当代公共行政的重要原则。您认为政府信息公开的积极意义都有哪些？

　　刘恒：政府信息公开包括两层内容：一是行政机关的行政决策活动及其过程公开；二是行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报公开。

　　实行政府信息公开，是我国加入ＷＴＯ后的一项基本的政府义务。世界贸易组织的规则主要是行政法规则，它要求政府在国际贸易中履行自己的承诺。该原则的主要目的就是防止和消除成员方政府的不公开行政管理造成的歧视待遇和由此给国际贸易带来的障碍，监督成员方政府执行世界贸易组织各项协议和履行市场开放的承诺。

　　实行政府信息公开，转变政府职能，使政府由经济行为的直接参与者、管理者，转变为市场的指导者、服务者。在市场经济体制下，企业对信息的掌握，将成为决定其经营成败的重要因素，企业虽然能够从市场上获得一定需求信息，却还很难及时地获得来自政府的规划信息和政策信息，企业具有的趋利避害的本能被抑制，市场调节的功能也是低效率的。政府信息的披露，将有效地改进过去政府与企业、个人之间的信息不对称状况，使得企业和公民个人能够在掌握较为充分的信息资源的前提下实现大规模、深层次的自我管理，从而间接减少政府不必要的干预。充分地披露政府信息，释放企业作为经济主体的本能，将恢复市场的自发调节作用，将有利于增加企业对其投资和经营的可预见性，减少风险成本，亦将可能有效地改变盲目投资、重复建设的局面。

　　实行政府信息的公开，还将有效地减少权力寻租，防止权力腐败。在我国，由于没有政府信息公开的强制性规定，许多掌握在政府部门手中的信息公众无法通过合法的途径获得。实行政府信息公开，目的是使政府的工作置于公众的监督之下。它有助于打破信息垄断，有效地减少权力寻租、遏制腐败。

　　在推进政府信息公开的进程中，必须加强政府信息公开的制度建设，只有这样，才能够真正地实行政府信息公开，依法保护公民的知情权，建设法治政府，实现民主政治。

　　２　　我国政府信息公开制度是由地方立法推动全国立法

　　记者：近年来，我国政府信息公开的方式不断推出。请您谈谈我国政府信息公开制度立法构建的主要历程。

　　刘恒：我国的政府信息公开制度从总体上可以说是地方先行，由地方立法推动全国立法。在政府信息公开立法推出以前，中央政府和地方政府也进行了一些有益的探索，如中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出的《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（２０００），就全国范围内的乡镇政权一级的政府信息公开作出了明确的规定，该《通知》发出后，各地都在积极开展政务公开工作并积累了一定的经验。政务公开、村务公开、厂务公开、电子政务、新闻发言人、行政服务中心等等，近年来在实践中，我国政府信息公开的方式不断推出。

　　２００２年广州市政府颁布了中国第一部规范政府信息公开的地方规章——《广州市政府信息公开规定》，此后，上海、北京、湖北、深圳、成都、杭州、宁波等地也相继以地方性法规或规章的形式出台了政府信息公开立法。到２００７年４月，在地方，有１２个省、直辖市和１６个较大的市制定了有关政府信息公开的地方性法规、规章。一系列法规规章的起草和出台，已经初步建构了我国的政府信息公开制度。

　　２００３年经历的ＳＡＲＳ事件使人们真切地认识到政府信息公开的重要性，对政府信息公开的要求和呼声也不断增强。综观现有的各地政府信息公开立法，已经出现了不少“立法亮点”，有开创性的一些规定，如《广州市政府信息公开规定》确立的“公开权利人和公开义务人”的概念，设立了预公开制度；《上海市政府信息公开规定》的行政规范性文件抄报上海档案馆、档案馆即刻向公众公开的制度等等。这些规定为全国性的立法积累了宝贵的经验。

　　２００４年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：“政府信息，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法可不予公开的以外，应一律向社会公开，允许公众查阅，行政机关应为公众查阅政府信息提供便利条件。”

　　全国性的立法也在同步推进，近年来，中国己颁布实施的立法法、行政许可法、突发公共卫生事件应急条例等８０多部法律、行政法规都对政府信息的公开作了规定。

　　２００６年１月，国务院信息化办公室会同国务院法制办制订《政府信息公开条例》草案和说明稿，上报国务院；２００６年政府信息公开立法纳入了国务院一类立法计划。

　　２００７年１月１７日经国务院第１６５次常务会议通过，２００７年４月２４日国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），并于２００８年５月１日实施。条例的颁布和实施，在我国政府信息公开制度的构建中具有里程碑式的意义，标志着我国在初步建立政府信息公开制度体系的同时，也朝依法行政、依法治国、建设法治政府的目标迈进了一大步。

　　３　　《条例》实施效果在实践中还不够理想

　　记者：《条例》实施已２年，您如何评价我国政府信息公开制度的现状？

　　刘恒：国务院《政府信息公开条例》出台，这是我国历史上第一部有关政府信息公开的全国性法规。《条例》出台１１天后，四川发生了汶川特大地震，我们对灾情信息的及时披露，极大地支持了救灾工作开展，为我们在救灾中的积极表现树立了良好的社会形象。这部法规刚刚出台就面临重大突发事件并交了一份满意的答卷。《条例》实施２年来，各地各级政府在依法履职中，主动公开大量信息并受理众多群众申请。在处理多起突发性事件和重大事件时，不少部门和地方政府正越来越从容有度、开放透明，公开理念在逐步成长。

　　但总体来看，条例实施效果还不够理想，在许多方面，政府主动公开信息是“公开的群众不关心，群众关心的不公开”，公民申请信息公开则处于“政府半推半就、群众半信半疑”状态。

　　条例得不到有效实施有很多原因：一是观念上的原因。现在政府信息公开工作处于起步阶段，大家的主动性还不高，主动公开的意识不强。基层行政机关的思路是“稳字当头”。立法上的以公开为原则以不公开为例外在实践中就变成了能不公开就不公开，能少公开就少公开，多一事不如少一事。二是利益上的原因。目前社会上有人提出要公开政府自身财政支出，一些政府部门回应消极。三是措施不力。条例实施的初期，如果没有得力的行政措施难以有效推动。把信息公开作为考核干部的硬指标，只有这样才有可能引起足够的重视。四是立法协调有待加强。在条例实施中，一些政府部门倾向于以国家秘密为由不公开有关信息。根据保密法第１１条规定，各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家规定确定密级。对于是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项，由保密部门确定；在确定密级前，有关机关、单位要先行采取保密措施。因此，条例与保密法、档案法等法律的协调有待加强。

　　４　　优化政府信息公开制度的运行机制和实施环境

　　记者：经过近１０年的努力，我国政府信息公开制度已经建立起来了，尽管目前还存在着种种困难和问题，但这些都属于前进中的困难和问题。请您谈谈我国的政府信息公开制度的完善方向？

　　刘恒：完善政府信息公开制度首先应当更新观念，要具备与之相适应的立法观念。我们知道，知情权是现代社会公民的一项基本权力，法治政府有义务保障公民的知情权，应该提高行为的透明度，主动公开自己的行为并接受他们的监督。实行政府信息公开已成为保障我国公民权利、建设法治政府的必然要求。政府信息公开是对法治政府的基本要求，法治政府以依法行政为己任，政府的一切行为都要纳入法治的轨道，不可逾越，否则就要承担相应的法律责任。政府信息公开立法的出台在一定程度上说明了政府服务意识的提高，但从总体上而言，“官本位”的思想还有市场，有些行政工作人员在实践中想公开就公开，想不公开就不公开，想公开多少就公开多少，随意性较大。公众有权获得政府信息，政府如果不依法公开政府信息，公众有权依法寻求法律救济。

　　其次，应当优化政府信息公开制度的运行机制和实施环境。一个制度能否推行，一部立法能否实施，与这一制度及立法的运行机制和环境密不可分。在这方面，香港特别行政区的经验和做法值得我们借鉴。香港在过去缺乏“信息公开法”的情况下，通过保障舆论监督，发挥议会问责作用和发展独立的申诉专员制度等数种机制，大大拓宽了政府信息向公众流通的渠道，促使公职人员形成了向公众提供信息、解释政策、听取反馈的习惯，从而增强了公民了解和监督政府施政的能力，提高了政府的开放程度和向公众负责的程度。这些机制又相互配合，催化着信息公开的立法进程。我国的信息公开制度从设计到实施，也经历了漫长的过程，虽然在立法方面取得了较大的成果，如何吸取香港的经验，利用已有的机制和设计新的机制促进立法的顺利实施，值得我们深入思考。

　　学人论点　　

　　法治政府有义务保障公民知情权

　　知情权是现代社会公民的一项基本人权，法治政府有义务保障公民的知情权，世界上许多国家的政府都重视政府信息公开，他们一般都通过立法，如制定《政府信息公开法》、《情报公开法》、《阳光下的政府法》等来保证政府信息公开，实现依法行政。在我国，经过“非典”事件洗礼的人们开始逐渐认识到政府信息公开的重要性，对政府信息公开的要求和呼声也不断增强。２００７年４月２４日国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例是我国历史上第一部有关政府信息公开的全国性法规，它的颁布和实施，在我国政府信息公开制度的构建中具有里程碑式的意义，标志着我国已经初步建立了政府信息公开制度，在我国现阶段，如何实施政府信息公开条例，如何进一步完善政府信息公开制度，是我们面临的一项迫切的任务。

　　加快政府信息公开立法体系建设

　　我们应当将信息公开理解为行政管理中的一项法律制度，即行政机关向公众或特定公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。鉴于我国推行政府信息公开的目的，我们应将政府信息公开立法作为一个方便公民参政议政的体系来规划和设计，因而在立法架构上，应该由以下几部分构成一个有机的立法体系：（１）政府信息公开方面的法律规定，如《政府信息公开法》；（２）政府信息获取方式的法律，如政府因行政管理的需要强制获得相关信息的法律制度；（３）政府信息存贮管理与内部传递的法律制度，如公共信息数据库管理办法；（４）政府信息保护方面的法律制度，如《保密法》、《隐私权法》等等。由此可见，我国的政府信息公开立法还刚刚起步，前面还有很长的路要走。

　　学人简介

　　刘恒，中山大学法学教授，博士生导师。１９８１－１９８８年就读于中南政法学院法律系，获法学学士、法学硕士学位。１９８８年分配到中山大学任教。１９９４－１９９８年在职攻读中山大学管理学院企业管理专业博士，获经济学博士学位。１９９８－２０００年在武汉大学从事法学博士后研究工作。２００１－２００２年曾在美国史蒂逊大学法学院访学。曾担任中山大学法律学系副主任、中山大学法学院院长兼知识产权学院院长。现任中山大学研究生院副院长，中山大学行政法研究所所长。２００５年入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”，现任教育部法学教学指导委员会委员、广东省人大常委会立法顾问、广东省学位委员会委员、广东省行政法研究会会长等职。

　　刘恒教授主要从事行政法学、公法理论及立法研究。代表著作有《外资并购行为与政府规制》、《行政救济制度研究》、《政府信息公开制度》等。合作主持完成国内首部规范政府信息公开的地方规章《广州市政府信息公开规定》及国内首部全面、系统、具体规范行政复议活动的地方规章《广州市行政复议规定》。主持国家社科基金、自然科学基金等国家、省部级项目十余项。

作者：丁立连

来源：深圳特区报