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负面清单:一种新的治理模式
发布日期:2016-09-12
    十八届三中全会决议指出,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。实际上就是在这个决议里,已经把负面清单管理,作为一项国家治理的一种重要的方式方法确立下来了。从管理模式上来说,为什么说它是我们新时期治国理政的重要方法?
  第一,负面清单管理给予市场主体广泛的行为自由,可以有效激活市场主体的潜在活力。现代社会任何国家的立法者,能力都是有限的,很多事情是立法者在立法时所无法预见的,立法者不知道什么是好的,从而无法相应地强制要求别人去做。市场主体能否进入这些领域,必然成为法律调整的空白地带,大量的是法律调整的空白地带,也有人把它称为“法律的沉默空间”。
  在这样的一个空白地带,正面清单管理模式和负面清单管理模式,完全采取了不同的看法。正面清单管理这样的模式下,它实际上受传统的计划经济的影响,对这样一个法律沉默的空间,并不允许市场主体就可以直接地进入,能否进入,很大的程度上,实际上还是要由政府来决定,这样市场主体的行为的空间其实是受到了很大的压抑和限制。但是负面清单管理认为,只有法律法规明确禁止或限制的领域,市场主体才无法进入,凡是清单没有列明的领域,市场主体均可以进入,这种自由进入其实就是经济活力的保证。
  第二,能够有效地限制和规范公权,尤其是规范审批权。在正面清单管理模式下,法律虽然没有规定,但是政府依然还是在管理,政府实际上通过规章等各种规范性文件,仍然在限制着领域的进入。我们的许多规章其实都有几个特点:一是宣布这个事归我管;二是要求大家都要报批;三是不报批我就要处罚。
  那么一旦实行负面清单管理以后,凡是负面清单之外的,凡是法律没有限制,没有禁止的,所有这些部门领域,不得再进行审批。这就意味着只要不是负面清单列举的事项,政府无权进行审批,这实际上就已经形成了对政府权力的一种有效的规范和制约。所以它体现了法治的一个基本的精髓,这就是规范公权。
  第三,这种模式使政府的行政行为更加公开透明。法治所追求的一个重要的目标就是,要实现公开的、透明的、可预期的效果。负面清单管理可以说在很大的层面上实现了这样的效果。
  在负面清单管理模式之下,负面清单的内容本身是公开的,负面清单之外的领域也是公开的,除负面清单明确列举的事项之外,市场主体原则上都可以自由进入,所以它能够达到这样的一种公开预期的效果。
  第四,负面清单管理模式能够真正使经济更有效率,更有活力。负面清单管理模式的规则十分透明、公开,也更有效率。规则和空白地带,法律不禁止就可以直接进入,不需要进行繁琐的审批,这就会非常有效率。
  从推进国家治理体系和治理能力的现代化方面看,对市场主体,是“法无禁止即可为”;而对政府,则是“法无授权不可为”。这就是我们所要强调的,负面清单管理模式和职权法定原则相结合,这两项原则正是我们所说的国家治理体系的核心的内容。(2014年9月22日《北京日报·理论周刊》王利明)