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新会1例入选!最高检发布文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例
来源:最高人民检察院 发布日期:2024-06-12
最高检发布文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例

以高质效司法办案  推动文物和文化遗产保护


  6月8日是2024年的“文化和自然遗产日”。为深入贯彻习近平法治思想和习近平文化思想,进一步贯彻落实党的二十大有关“加大文物和文化遗产保护力度”部署要求,最高人民检察院发布了一批文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例,以案释法,与行政机关、社会各界一道,加强文物系统性保护和合理利用,以高质效司法办案推动文物和文化遗产保护,为文物保护法修订增设检察公益诉讼条款提供实践样本。

  本次发布的典型案例包括内蒙古自治区达拉特旗检察院诉达拉特旗A煤矿、B煤炭公司损毁文物公益诉讼案等8件。据了解,2019年10月以来,全国检察机关共立案办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼案件1.7万余件。此次筛选的8件案例从法律适用、履职标准、整改效果等方面体现了高质效办案的基本要求,有利于进一步提升全国检察机关办理文物和文化遗产保护公益诉讼案件的精准化、规范化水平。

  此次发布的8件案例中,保护对象包括了历史建筑、革命遗址、古文物遗址、涉侨文物等,具有较高的社会价值、文化价值、科研价值和经济价值。案例监督事项基本涵盖了破坏文物风貌、违法占用文物等常见违法情形。针对检察机关制发检察建议后,行政机关到期未整改或整改不彻底,导致文物持续处于受损状态的情形,检察机关依法提起诉讼,确保受损文物得到及时有效保护。

  今年以来,最高检与国家博物馆签署战略合作框架协议,建立长期稳定的战略合作关系,在文物征集保护、联合办展、学术研究、人才培养等方面广泛开展合作。立足文物和文化遗产多样性、地域性等特点,最高检指导地方检察机关结合本地特色以小专项形式开展文物和文化遗产保护行动。围绕五大国家文化公园建设,15省检察机关积极推进长城保护检察公益诉讼工作;沿黄河9省检察机关强化黄河文化保护;8省检察机关开展大运河保护公益诉讼检察专项活动等。

  最高检第八检察厅负责人表示,保护文物是时代课题,下一步,检察机关将深入贯彻落实习近平法治思想和习近平文化思想,将文物和文化遗产保护检察监督置于经济社会发展大局中统筹谋划和系统推进,不断加大文物和文化遗产保护检察工作力度,积极推动完善文物和文化遗产保护法治体系。


关于印发《文物和文化遗产保护

检察公益诉讼典型案例》的通知

各省、自治区、直辖市人民检察院,解放军军事检察院,新疆生产建设兵团人民检察院:

  为深入贯彻习近平法治思想和习近平文化思想,进一步贯彻落实党的二十大有关“加大文物和文化遗产保护力度”部署要求,准确把握文物和文化遗产保护的新形势新任务,充分发挥典型案例引领示范作用,以高质效司法办案助力文物和文化遗产保护,最高人民检察院选编了“内蒙古自治区达拉特旗人民检察院诉达拉特旗A煤矿、B煤炭公司损毁文物公益诉讼案”等8件案例,作为文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例。现印发你们,供各地办案时参考借鉴。



                            最高人民检察院

                           2024年6月8日


文物和文化遗产保护检察公益诉讼

典型案例目录

  1.内蒙古自治区达拉特旗人民检察院诉达拉特旗A煤矿、B煤炭公司损毁文物公益诉讼案

  2.新疆维吾尔自治区人民检察院阿克苏分院诉某公司破坏文物民事公益诉讼案

  3.贵州省镇远县人民检察院督促保护历史文化名城古建筑文物行政公益诉讼案

  4.安徽省望江县人民检察院督促保护褒隐寺塔行政公益诉讼案

  5.河北省文安县人民检察院督促保护古城墙遗址行政公益诉讼案

  6.河南省范县人民检察院督促保护晋冀鲁豫野战军旧址行政公益诉讼案

  7.江苏省淮安市淮安区人民检察院督促保护吴承恩墓行政公益诉讼案

  8.广东省江门市新会区人民检察院督促保护涉侨文物行政公益诉讼案

案例一

内蒙古自治区达拉特旗人民检察院诉达拉特旗A煤矿、B煤炭公司损毁文物公益诉讼案

【关键词】

公益诉讼 文物本体灭失 虚拟修缮 一体化履职

【要旨】

  针对全国重点文物保护单位秦直道遗址本体完全灭失问题,检察机关发挥一体化办案优势,以行政公益诉讼督促行政机关履行监督管理职责;在文物保护效能仍明显不足的情况下以民事公益诉讼补位兜底,充分探索以虚拟修缮成本认定文物损害价值,实现对文物的立体保护。

【基本案情】

  秦直道遗址是第六批全国重点文物保护单位,部分点段被列入国家文物局《大遗址保护利用“十四五”专项规划》。秦直道遗址南起陕西省云阳县,北至内蒙古自治区包头市九原区,全长700多公里,是我国古代重要的交通枢纽、贸易通道、移民路线和民族融合大通道,享有“世界公路鼻祖”的美誉,其对研究我国古代交通史及秦代历史具有重要价值。2009年至2020年,内蒙古鄂尔多斯市达拉特旗A煤矿、达拉特旗B煤炭有限责任公司在秦直道遗址本体上进行煤炭生产作业,造成3214.01米秦直道遗址完全灭失,损害了国家利益和社会公共利益。

【调查和诉讼】

  2023年3月13日,达拉特旗人民检察院(以下简称达旗检察院)在办理郭某某等4人涉嫌故意损毁文物罪案件中发现本案线索并向鄂尔多斯市人民检察院(以下简称鄂尔多斯市院)移送。鄂尔多斯市院审查后认为,达拉特旗人民政府在建设工程文物前置审批、文物保护执法上存在监管漏洞,遂于2023年10月30日向达拉特旗政府提出检察建议,建议其落实主体责任,夯实文物保护基础,加强秦直道遗址保护人力资源配置,严格落实建设用地文物前置审查制度。达拉特旗人民政府高度重视,并于2023年12月29日回函表示已严格落实相关责任,聘请专业公司对秦直道遗址做了专项文物调查勘测,在涉及秦直道遗址的重要地段增设安全警示牌4块,聘用4名文物保护管理员定期进行安全巡查;已严格落实建设用地文物前置审查制度;今后将继续完善规划,探索长效保护机制。 

  鄂尔多斯市院经评估认为,即使行政机关已经履职,但秦直道遗址毁损多年,国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态,可以追究A、B公司的文物损害赔偿责任。因刑事案件在旗检察院办理,综合考虑调查取证的便利性、诉讼的连贯性,将本案民事公益诉讼线索交由达旗检察院立案调查。

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检察机关邀请文物专家库专家、相关行政机关召开论证会。

  2023年7月5日,达旗检察院对达拉特旗A煤矿、B煤炭公司损毁文物民事公益诉讼案立案调查。检察机关做细做实调查取证,因本体完全灭失,难以确定秦直道遗址具体毁损范围,检察机关邀请内蒙古博物院专家多次深入遗址开展现场勘验工作,最终明确秦直道遗址损毁范围和程度。2023年10月17日,达旗检察院通过正义网发布公告,公告期满后无适格主体提起诉讼。2023年9月25日,达旗检察院向市检察院报请指定管辖,经商请鄂尔多斯市中级人民法院并报内蒙古自治区高级人民法院审批,2023年11月6日,内蒙古自治区高级人民法院裁定该案由达拉特旗人民法院审理,2024年1月4日,市检察院指定达旗检察院对本案提起诉讼。

  根据文物保护法相关规定,不可移动文物已经全部毁坏的,应当实施遗址保护,除特殊情况且经严格批准外,不得在原址重建。为确定诉讼请求,达旗检察院咨询内蒙古博物院、陕西省博物院等多家鉴定机构,均表示无法对秦直道遗址损害价值进行鉴定。内蒙古自治区检察院积极与内蒙古自治区文旅厅沟通,多次召开三级检察机关与文保部门的联席会议,最终依据内蒙古文旅厅专家意见,委托具有文物保护工程勘察设计甲级资质的文物修缮公司作出虚拟修缮方案,以虚拟修缮成本最终确定秦直道遗址的损害价值。2024年2月6日,三级检察机关邀请自治区文物专家库专家、相关行政机关召开论证会,针对以虚拟修缮成本认定损害价值可行性、虚拟修缮方案科学性等问题进行论证,确定可将虚拟修缮成本作为认定秦直道遗址损害价值的法律依据,并对虚拟修缮部分测量数据出具专家意见,最终确定秦直道遗址虚拟修缮成本为506.66万元。

  2024年3月12日,达旗检察院向达拉特旗人民法院提起民事公益诉讼,诉请判令二企业分别依法赔偿因损毁秦直道遗址的虚拟修缮费用3944907.93元和1121691.62元,共同承担评估费用475000元。2024年4月24日,达拉特旗人民法院依法组成七人审判庭开庭审理本案,法院院长主审,检察长出席诉讼,并邀请辖区相关企业、旗镇两级文物执法人员及人民监督员列席旁听。

  2024年4月28日,达拉特旗人民法院依法作出一审判决,支持检察机关全部诉讼请求。截至目前,秦直道遗址损害虚拟修缮价值费用和评估费用共计5541599.55元均已履行完毕,并交公证处提存,拟用于达拉特旗文物保护。

【典型意义】

  检察机关综合运用行政、民事两种公益诉讼,通过行政公益诉讼督促行政机关落实文物保护责任。在行政机关依法履职但文物保护效能仍明显不足的情况下,及时启动民事公益诉讼,以“诉”的确认补位行政公益诉讼,形成公益保护闭环。针对不可移动文物损毁价值难以确定,检察机关发挥一体化履职优势,加强与文保部门沟通,创新运用虚拟修缮评估方式对损害程度量化分析,合力破解文物保护领域损害价值确定难的公益保护难题,为办理同类文物保护民事案件提供借鉴参考。

案例二

新疆维吾尔自治区人民检察院阿克苏分院诉某公司破坏文物民事公益诉讼案

【关键词】

民事公益诉讼 烽火台遗址保护 保护性考古修复 协同履职

【要旨】

  针对行政手段无法满足文物和文化遗产保护现实需要的情形,检察机关可依据行政机关和专业机构出具的评估鉴定与保护方案提起民事公益诉讼,用司法力量推进文物古迹保护工作,确保文物古迹得到科学修复和有效保护。

【基本案情】

  新疆维吾尔自治区阿克苏地区拜城县沙拉依塔木烽火台,是唐代西域长城的一部分,2014年被确定为自治区级文物保护单位,该遗址对研究唐代西域军政防御体系、边塞烽火台通讯和丝绸之路文化兴衰等具有极高研究价值。2010年拜城县某公司在沙拉依塔木烽火台核心保护区内擅自搭建信号增强设备和电缆杆,对沙拉依塔木烽火台历史风貌造成严重破坏。

【调查和诉讼】

  2021年8月20日,新疆维吾尔自治区阿克苏地区拜城县人民检察院(以下简称“拜城县院”)在专项工作中发现沙拉依塔木烽火台保护范围核心区内有信号增强设备损害文物古迹案件线索。经初查,某公司未经文物行政主管部门核准,在沙拉依塔木烽火台遗址核心保护区内擅自搭建信号增强设备、电缆杆等工程设施,造成沙拉依塔木烽火台历史风貌遭到破坏。某公司虽对相关设施予以拆除,但施工时深挖坑洞,打入地下的水泥基座仍然残留在遗址核心区内未予清除。

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阿克苏检察分院公益诉讼部门检察人员实地踏勘拜城县沙拉依塔木烽火台受损情况。

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文物保护专家受邀对沙拉依塔木烽火台文物受损情况进行评估。

  2021年9月3日,拜城县院以民事公益诉讼立案,并于同日履行公告程序,公告期满,无法律规定的机关和有关组织提出起诉。拜城县院委托阿克苏地区拜城县文化体育广播电视和旅游局(以下简称县文旅局)文物保护专家对烽火台受侵害情况进行评估,2022年5月17日,经文物专家组对现场勘查、反复讨论后,向拜城县院出具鉴定意见与修复方案。鉴定意见明确,某公司施工时所挖的坑洞、水泥基座已对遗址主体结构造成破坏,需进行保护性考古修复。同年5月28日,拜城县院将本案移送新疆维吾尔自治区人民检察院阿克苏分院(以下简称阿克苏分院)起诉。同年6月2日,阿克苏分院向阿克苏地区中级人民法院提起民事公益诉讼,请求依法判令某公司停止对文物保护单位的侵害,排除妨碍、消除危险;对已经造成侵害在文物部门的指导下进行修复,并承担修复所需的全部费用,验收评估意见由文物主管部门出具;对侵害行为在阿克苏日报上公开赔礼道歉。

  2023年3月13日,阿克苏地区中级人民法院对本案进行调解,某公司以本案不属于生态环境范畴、不应当由检察机关提起民事公益诉讼,其无主观故意且在得知该烽火台是文物保护单位后已主动拆除建筑物,未对文物造成任何损害,县文旅局没有文物损害鉴定资质等抗辩意见拒绝调解,并提出检察机关应当撤诉。阿克苏地区中级人民法院委托新疆考古研究所对文物受损状态、修复所需费用以及某公司的责任认定进行评估,出具鉴定报告。

  2023年9月25日,法院开庭审理本案,经法庭举证质证及辩论,根据《中华人民共和国环境保护法》第二条的规定,案涉烽火台保护属于生态环境领域,法院认为检察机关诉讼主体符合法律规定。结合新疆考古研究所出具的评估鉴定意见,法院当庭作出判决,要求某公司支付沙拉依塔木烽火台遗址核心区保护性考古修复费用136021.5元,由专业的考古研究机构对烽火台遗址进行修复;并就对文物保护单位的侵害行为在阿克苏日报上登报公开赔礼道歉。目前一审判决已生效,某公司已履行判决。

【典型意义】

  文物古迹作为历史物质遗存,是我国悠久历史文化的见证和重要载体。检察机关立足人文遗迹的生态环境及文化价值属性,针对企业施工长期破坏文物历史风貌和生态环境且行政手段无法满足保护公益需要时,通过民事公益诉讼彰显公益诉讼制度优势,依法要求违法者承担修复费用并由专业机构进行保护性考古修复,为新疆文物和文化遗产的长效保护贡献检察力量。

案例三

贵州省镇远县人民检察院督促保护历史文化名城古建筑文物行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 文物保护 历史文化名城 文物产权纠纷 形式履职

【要旨】

  针对历史文化名城中古建筑文物存在产权纠纷,年久失修导致文物面临毁损灭失风险的问题,检察机关制发检察建议督促整改未果的,应依法提起诉讼促进整改,推动地方立法完善。

【基本案情】

  贵州省黔东南苗族侗族自治州镇远古城是中国历史文化名城之一,也是国家5A级旅游景区,镇远古城内的省级文物古建筑北极宫,始建于明朝弘治十六年,是镇远古城重要组成部分。多年来,因产权纠纷无人管理年久失修,北极宫屋顶、椽条等木质结构出现破损、脱落、腐朽,存在坍塌毁损风险。

【调查和督促履职】

  2023年4月14日,贵州省黔东南苗族侗族自治州镇远县人民检察院(以下简称镇远县院)收到镇远县人大常委会移送的“关于北极宫年久失修存在坍塌毁损风险需及时进行修缮”的代表建议,经初步调查后依法立案办理。通过现场勘查、调查走访、调阅资料、无人机航拍等方式查明:1985年12月,镇远县轻工业局以7000元的价格将北极宫有偿转让给镇远县轻工制絮厂,因产权纠纷无人管理,长年雨水侵入冲刷、阳光暴晒,北极宫屋顶、椽条等木质结构出现破损、脱落、腐朽,存在坍塌毁损风险。根据《中华人民共和国文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》相关规定,镇远县文体广电旅游局(以下简称镇远县文旅局)负有对文物保护管理修缮职责。该局在2022年3月30日编制完成《北极宫勘察设计方案》并报批准后,因产权争议一直未对北极宫进行修缮。

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检察办案人员现场勘查文物古建筑北极宫失修毁损情况。

  《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款规定,“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。”《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第一款规定,“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养;非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险,所有人不具备修缮能力的,当地人民政府应当给予帮助;所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的,县级以上人民政府可以给予抢救修缮,所需费用由所有人负担。”2023年4月16日,镇远县院依据上述规定,向镇远县文旅局发出检察建议,建议该局积极履行保护管理职责,依法对贵州省级文物保护单位北极宫进行有效保护。2023年6月2日,镇远县文旅局书面回复称,北极宫历史修缮不到位的主要原因是产权不清,在产权纠纷协调好后,将及时推进项目开工。

  2023年7月28日,镇远县院针对北极宫存在产权纠纷,行政机关是否应当及时履行保护修缮职责的问题,邀请人大代表、政协委员、律师代表、镇远县文旅局举行听证会,听证员一致同意检察机关观点,文物面临坍塌损毁风险时,即使存在产权纠纷,行政机关也应及时予以保护修缮。

【诉讼过程】

  2023年8月4日,经上级院指定管辖,镇远县院依法向镇远县人民法院提起行政公益诉讼,诉请判令镇远县文旅局依法履行对北极宫进行保护监督管理修缮的法定职责。

  2023年9月1日,镇远县人民法院依法公开开庭审理该案。邀请了人大代表、政协委员、人民监督员参与旁听。9月28日,镇远县人民法院作出一审判决支持检察机关全部诉求,并在判决书中写明北极宫建筑所有权是否存在争议存疑,即便存在争议,但主体建筑年久失修,确有损毁的风险,产权争议与否不影响保护措施的正常进行。判决生效后,县文旅局通过公开招投标,以198.5万元价格由第三方专业公司对北极宫进行修缮。截至2024年2月,北极宫主体框架已经完工,对北极宫损坏梁柱替换,缺失柱石按照原花纹复原,在保存原状原貌基础上,北极宫主体已经修复完成。相关产权争议正在推动实质化解之中。期间,黔东南州检察院向黔东南州人大常委会专题报告,推动修订完善《黔东南苗族侗族自治州镇远历史文化名城保护条例》,新增公益诉讼内容,完善文物、历史建筑等方面的传承与利用等意见建议。

【典型意义】

  古建筑文物是历史文化名城的重要组成部分,具有见证历史、促进文化传承发展等公共利益属性。针对行政机关以案涉文物存在产权纠纷为由,履行程序性审批手续,未采取实质性整改措施履行法定职责的,检察机关依法提起行政公益诉讼,以“诉”的确认体现司法价值引领。通过检察履职将办案成果转化为立法建议,促进对历史文化名城文物保护地方立法完善,护航文化名城保护发展。

案例四

安徽省望江县人民检察院督促保护褒隐寺塔行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 文物保护 代表建议转化 跟进监督

【要旨】

  针对人大代表提出的省重点文物保护单位因修缮不当,导致文物风貌被破坏,价值受损问题,检察机关将代表建议转化为案件办理,综合运用检察建议、提起行政公益诉讼方式,督促行政机关依法全面履行职责,并依托一体化办案机制,上下联动持续跟进监督,确保文物修缮保护到位。

【基本案情】

  褒隐寺塔建于唐宝历二年,重修于明洪武元年。古塔为实心佛塔,塔身造型别致,兼具风水塔作用,类似文物极为罕见,具有很高的文物价值。2012年6月21日被安徽省人民政府公布为第六批全省重点文物保护单位。因修缮不当,古塔原有古朴风貌遭到破坏,其文物价值受到严重影响,社会公共利益遭受损害。

【调查和督促履职】

  2022年3月,安徽省望江县人民检察院(以下简称望江县院)依托人大代表建议与公益诉讼检察建议衔接转化机制发现,近年来多名人大代表多次对褒隐寺塔修缮问题提出建议,但未能得到落实。同时,智慧公益诉讼平台推送线索显示,有群众反映褒隐寺塔修缮不当问题。经初核后,望江县院于2022年7月1日作为行政公益诉讼立案。通过实地勘查、走访人大代表、调取相关文物资料查明,褒隐寺塔曾因破损严重于2016年5月进行修缮,但因方案设计、施工工艺等问题,修复效果不佳,古塔风貌遭到破坏;同年10月,安徽省文物局专家组对该塔现场检查评估,对维修工程存在的问题提出整改意见,但该整改意见一直未得到落实,文物价值持续受到影响。

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部分省人大代表和政协委员在望江县褒隐寺塔,现场了解检察公益诉讼助推文物修缮保护情况。

  根据《中华人民共和国文物保护法》第八条、第二十一条之规定,2022年7月4日,望江县院向负有监管职责的望江县文化旅游体育局(以下简称县文旅体局)制发检察建议,督促其依法履职,查找褒隐寺塔修缮不当的原因并研究制定新的修复方案,推进对褒隐寺塔的保护修复工作。同年8月22日,县文旅体局回复称,褒隐寺塔修缮工程存在原设计不合理及施工粗糙等问题,该局已向省古建专家咨询整改意见,并委托有资质的研究所完成《褒隐寺塔维修设计方案》,于8月12日上报省文物局履行审批手续并申请修缮资金。鉴于修缮工作需要一定期限,望江县院遂于9月1日对该案作出中止审查决定。

  为协同推进问题整改,依托一体化办案机制,安徽省人民检察院(以下简称省检察院)经实地调研了解需求后,通过“府检联动”工作机制,向省文物局争取省级文物保护专项经费50万元用于褒隐寺塔修缮工程,并协调该局于2022年10月完成对设计方案审批。

  2023年2月,望江县院跟进监督发现县文旅体局在方案审批后仍未开展修缮工作,整改无实质性进展,遂于同年2月26日对该案恢复审查。

【诉讼过程】

  2023年4月13日,望江县院向望江县人民法院提起行政公益诉讼,请求判决县文旅体局依法继续履行对褒隐寺塔保护监管职责,及时完成褒隐寺塔修缮工程。

  2023年8月3日,望江县人民法院对本案公开审理,市、县两级人大代表以及部分行政机关代表120余人现场旁听观摩。望江县院针对县文旅体局是否存在怠于履行保护监管职责等焦点问题进行充分论证,认为县文旅体局虽采取了向相关部门申报设计方案等整改措施,但推动缓慢,文物修缮工作停滞不前,文物价值持续受到损害。2023年9月13日,望江县人民法院判决县文旅体局继续履行监管职责,及时完成褒隐寺塔修缮工作。

  判决后,检察机关跟进文物保护修复情况。省检察院、望江县院先后邀请省、市人大代表和政协委员现场视察该塔整修工作。2023年11月,褒隐寺塔修缮工程竣工并通过验收。

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褒隐寺塔三次修缮前后对比图。

  结合办案实际,望江县院撰写《褒隐寺塔现状调研报告》专送县委县政府。望江县委高度重视,开展专题调研并召开县委常委会研究文物保护工作,决定增加文物保护中心人员编制2个、文物保护经费预算4万元;同时推动望江县人民政府部署文物保护专项活动。

【典型意义】

  褒隐寺塔是唐代佛教建筑艺术的见证者,不仅为研究实心古塔的建筑特色提供了实证,也为研究国家非物质文化遗产望江挑花提供了实物佐证,蕴含较高的社会价值和旅游开发价值。检察机关从文物的修缮须遵守不改变文物原状原则出发,将人大代表建议所反映问题转化为检察公益诉讼案件办理。对于行政机关整改工作长期停滞的,以“诉”的确认体现司法价值引领,增强法律监督刚性。在法院判决后持续跟进关注整改情况,确保文物得到有效修复。

案例五

河北省文安县人民检察院督促保护古城墙遗址行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 文物保护 科技赋能 违法工程设施

【要旨】

  检察机关运用科技手段固定证据,对行政机关未依法履行职责的情形坚决提起行政公益诉讼,明确行政机关的处罚权下放后仍有相应的监督管理职责,通过刚性手段维护了国家利益和社会公共利益,推动相关部门建立城长制工作机制,形成长效保护。

【基本案情】

  文安县古城墙,始建于隋朝,距今已有1400余年的历史。1987年11月1日,被文安县政府公布为第一批县级文物保护单位。近年来,随着城市建设迅速发展,古城墙与主城区包容交错,因保护监管不力,大部分城墙坍塌损毁,保存较为完好的东城门段、人民公园段也被违法占用,建设建筑物并设置了变压器、燃气管道、电线电路、宽带网路线路等设施,珍贵的文化遗址遭到严重破坏。

【调查和督促履职】

  2023年5月18日,文安县人民检察院(以下简称文安县院)发现本地有数万粉丝的“大V”(已成为“益心为公”志愿者)通过自媒体反映文安县古城墙东城门段有墙砖脱落,危及过往行人安全。

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检察办案人员现场调查古城墙遗址保护情况。

  2023年5月23日,根据《中华人民共和国文物保护法》和行政机关的“三定方案”,文安县院对文安县文化旅游和广电局(以下简称县文广旅局)立案。经调查,2012年10月15日,文安县政府明确城墙两侧各10米为文物的保护范围。文安县院利用与自然资源和规划部门共享的卫星遥感系统精准选点定位,掌握被占区域的地类属性;利用无人机航拍照片157张,对发现的违法点位予以精准标注,制成“文安县古城墙航拍示意图”;走访相关行政机关调取不动产证明文件,确定占用古城墙原址的建筑设施均属于违法建筑。

  2023年5月26日,文安县院向县文广旅局制发检察建议,建议该局按照《中华人民共和国文物保护法》第十七条、第十八条、第六十六条,《河北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》第四条的规定,及时采取科学、有效措施保护古城墙;对单位或个人损害文物的违法行为予以依法处理。

  2023年7月26日,县文广旅局回复称:已对古城墙东城门等出现危险的点位采取安全防护性工作;变压器、燃气管道、电线电路等公共设施,须等待暑期用电高峰结束后予以清理整治。文安县院跟进调查核实,县文广旅局已对古城墙重点区域采取了封闭道路和临时性加固防护措施,并制定了整改方案,而在用电高峰期清理上述设施确实将给周边群众带来不便,符合中止审查的法定情形,该院遂于2023年7月28日决定中止审查。

【诉讼过程】

  2023年10月初,城区用电量持续走低并保持相对稳定,用电高峰已过,文安县院依法恢复审查。经调查核实,县文广旅局并未及时整改,已经制定的整改方案也并未实际履行。10月27日,文安县院依法向文安县人民法院提起诉讼,诉请确认县文广旅局怠于履行监管职责的行为违法;判令县文广旅局继续履行保护职责,对重点区域进行专业的修复;对残存的古城墙遗址设立保护标识;对破坏古城墙、占用古城墙保护区域的违法行为予以依法处理。

  2023年11月28日文安县人民法院对本案开庭审理。庭审中,行政机关辩称侵害文安古城墙的违法行为集中发生在上世纪90年代,负有文物监管责任的行政机关应为“文化局”和“文化体育局”,而非现在的文广旅局,此外按照文安县2021年行政执法权下放文件的规定,侵害古城墙的行政执法工作应由属地责任的文安镇政府负责。文安县院认为,第一,我国法律明确规定行政机关合并、取消、更名等,其职责由继承权责的行政机关承担,县文广旅局系承接文物监管职责的行政机关,应负有文物保护职责。第二,古城墙遭到破坏、被占用的时间发生在2021年之前,执法权还未下放,且根据《文安县人民政府关于下放乡镇行政处罚事项清单》,明确下放到乡镇的仅仅是文物保护法第六十六条和第七十一条规定的“在文物保护单位的建设控制地带内进行工程建设”“擅自拆除不可移动文物”等行为的处罚权,而非县文广旅局对文物保护的监管责任。文安县法院认为:县文广旅局作为文安县文物保护的监督管理行政机关,对违法占用文安古城墙等破坏文物违法行为负有法定的监管责任。2023年12月29日,文安县法院作出一审判决,支持检察机关的全部诉讼请求。县文广旅局未提出上诉。

  判决后,为助推行政机关落实整改,文安县院邀请省人大代表、市政协委员、反映本案线索的自媒体人士召开公开听证会。在检察机关的推动下,县政府统筹住建、综合执法、文化部门以及相关镇政府组成联合执法队对违法建筑物及设施进行清理整治;县文广旅局向县委、县政府作了城墙保护工作的专题汇报,申请了专项资金901.23万元对古城墙遗址予以修缮,并启动了将文安县古城墙提升为“国家级”文物保护等级的申报程序;制定出台《文安县古城墙保护规划》《关于文安县城墙实施城长制工作方案》,建立了城(城墙)长制监管机制,成立县、乡、村城长制办公室,办公室主任由主要同级领导担任,村委会派专人进行日常巡查和维护,对发现的违法行为及时报告,形成了长效保护机制,为充分挖掘古城墙历史价值、文化价值和经济价值奠定了坚实基础。

【典型意义】

  针对不可移动文物在经济快速发展背景下保护不力的问题,检察机关综合运用“益心为公”志愿者平台、卫星定位、无人机航拍等办案新手段展开调查,通过制发检察建议、提起诉讼的方式督促职能部门依法履职,通过公开听证推动党委政府正确面对历史遗留问题,建立长效工作机制,聚多方合力破解文物保护难题,取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

案例六

河南省范县人民检察院督促保护晋冀鲁豫野战军旧址行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 革命文物 协同治理

【要旨】

  针对行政机关疏于管理导致革命文物濒临灭失的情形,经检察建议程序督促行政机关未有效整改的,检察机关应依法提起行政公益诉讼,并综合考虑法定职责、履职能力、履职行为,审查判断行政机关未依法全面履职的抗辩事由是否成立。检察机关应持续跟进监督推动协同治理,促进红色资源的保护、管理和利用。

【基本案情】

  晋冀鲁豫野战军指挥部旧址(以下简称旧址)位于河南省范县白衣阁乡白衣阁村,是解放战争时期晋冀鲁豫野战军强渡黄河、千里跃进大别山的谋划地、出发地,在中国革命战争史上具有里程碑意义。2019年10月7日,旧址被列为第八批全国重点文物保护单位。2020年12月25日,旧址被认定为河南省第一批不可移动革命文物。由于年久失修,旧址建筑物自然毁损严重,周边环境杂乱,存在灭失风险。

【调查和督促履职】

  2022年5月,河南省范县人民检察院(以下简称范县院)在开展红色文物保护专项活动中发现旧址因年久失修濒临灭失的案件线索,于2022年5月30日立案。

  范县院通过查询档案、走访调查、现场勘验等方式查明:旧址始建于清末,是一座坐西朝东的典型豫东北风格的平房四合院,砖木结构,墙体系砖包土坯墙,建有北房四间、南房四间、西房三间、东房四间共十五间。抗日战争时期,旧址所在地是冀鲁豫边区的政治、军事、经济、文化中心,曾被誉为“钢铁濮范观”。解放战争1946-1947年期间,旧址是刘邓大军强渡黄河的前沿指挥所,是晋冀鲁豫野战军党委、行署和军分区司令部驻地,刘伯承、邓小平曾在此居住和办公。北房为会议室和刘伯承居住室,南房为作战指挥室和邓小平居住室,西房为军需管理室,东房为通讯室。旧址房屋主体面临倾覆危险,部分房屋房顶坍塌,檩条虫蛀严重,墙体破裂,地面沉降不平。院内荒草满地,院外遍布生活垃圾。有关部门未设立专门保护机构,未设专人巡视看护。旧址长期闭馆无人参观,未得到有效管护利用。


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检察机关邀请人大代表、政协委员及文广旅体、国防教育等有关部门负责人召开听证会。

  2022年8月23日,依据《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款等规定,范县院向范县文化广电旅游体育局(以下简称范县文广局)发送检察建议,建议其对旧址进行修缮保护,优化提升周边环境。2022年10月21日,范县文广局书面回复称已制定整改方案,对旧址内外环境进行了优化提升,采用防水布覆盖房顶垮塌处等临时性保护措施,并申请专项资金。此后,范县院多次督促范县文广局整改。2023年5月,范县院发现旧址屋顶破损加剧,北房、南房屋顶各新增坍塌一处,文物本体灭失风险加剧。

【诉讼过程】

  2023年6月9日,范县院依法向范县人民法院(以下简称范县法院)提起行政公益诉讼,诉请判令范县文广局依法全面、充分履行管理、修缮和保护职责。2023年6月28日,范县法院公开开庭审理本案。范县文广局辩称,已联合属地政府对周边环境进行优化,正申请专项资金,并以资金未全部到位作为抗辩事由,辩称其履职存在客观不能。范县院采取多媒体示证证明:旧址经检察建议程序督促后仍缺乏常态化管理保护,房顶垮塌面积持续扩大;范县文广局未采取有效措施,未依法全面履职,行政机关内部资金审批程序没有完成非法定免责事由。经审理,范县法院当庭判决支持范县院的全部诉讼请求,判令范县文广局于判决生效之日起九十日内对旧址履行保护管理职责。判决生效后,范县院持续跟进监督,督促范县文广局积极履职,按照修缮方案对旧址房屋毁损的主梁、坍塌的屋顶进行更换和修复,对门窗、檩条、墙体进行全部修缮,对周边进行地面硬化、绿化、美化。

  范县院会同文广旅体、国防教育等四部门联合开展革命文物保护专项监督,开展系统性、整体性治理,共排查、解决革命文物保护存在的问题二十三个,协调当地财政支持两千余万元用于革命文物修缮保护,争创省级爱国主义教育基地。联合文广旅体、应急救援等六部门研究制定《革命文物风险防范和协同保护工作意见》,形成长效预防、管理、保护机制。联合文广旅体、教育等六部门制定《关于革命文物传承利用工作办法》,激活革命文物传承利用,不断深化爱国主义和国防教育宣传工作,先后有两万余人实地参观接受教育,将当地抗日战争、解放战争时期有关革命文物一体纳入红色旅游专线,收到良好的管理、保护、利用效果。

【典型意义】

  检察机关在办理文物保护领域公益诉讼案件时坚持“预防性保护”理念,文物本体及风貌存在被侵害危险的,及时启动检察建议程序督促文物行政主管部门履职,其未依法全面履职造成文物濒于毁损灭失的,检察机关依法提起诉讼。判决生效后,检察机关持续跟进监督,推动协同治理,通过开展专项监督活动、制定联合保护利用文件,既把红色资源保护起来,又让红色资源发挥作用“活起来”“用起来”。

案例七

江苏省淮安市淮安区人民检察院督促保护吴承恩墓行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼 文物保护 责任认定 撤回起诉

【要旨】

  行政机关未依法履职造成文物受损、涉及多个监管部门的,检察机关应调查确定具体责任部门,依法督促履职。

【基本案情】

  吴承恩墓位于江苏省淮安市淮安区石塘镇二堡村,1981年8月被文物专家发现,2006年6月被江苏省人民政府公布为第六批省级文物保护单位,是研究吴承恩历史生平和西游文化的重要文物古迹,也是传承中华优秀传统文化的重要载体。但由于长期缺乏专业管护,吴承恩墓园地面、四方亭顶部木结构破损严重,园内杂草丛生,砖石牌坊损坏。

【调查和督促履职】

  2023年5月4日,江苏省淮安市淮安区人民检察院(以下简称淮安区院)接到群众举报的本案线索后,通过实地走访、无人机航拍等方式进行初步调查,同年5月12日立案。


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检察办案人员对吴承恩墓园内四方亭损害情况进行调查取证。

  经调查查明:2006年,江苏省淮安市楚州区人民政府(现江苏省淮安市淮安区人民政府,以下简称区政府)制定吴承恩墓文物保护责任通知书,明确江苏省淮安市楚州区马甸镇人民政府(现江苏省淮安市淮安区石塘镇人民政府,以下简称石塘镇政府)为文物保护主体责任单位,江苏省淮安市楚州区文化局(现江苏省淮安市淮安区文化广电和旅游局,以下简称区文旅局)负责监督和指导。2020年以来,区文旅局针对吴承恩墓及其配套设施长期无人管护、破损严重的问题,提请江苏省淮安市文物局委托专业机构制作吴承恩墓修缮方案,并先后3次制发《关于做好文物保护工作的函》,督促石塘镇政府实施修缮。石塘镇政府一直未履行文物保护职责,导致吴承恩墓持续处于受损状态,损害国家利益和社会公共利益。2023年6月5日,淮安区院根据《江苏省文物保护条例》第三条第一款、《淮安市文物保护条例》第四条第四款等规定,向石塘镇政府制发检察建议,建议其履行文物保护监管职责,完成吴承恩墓修缮保护工作。两个月整改期满后,石塘镇政府未进行整改,亦未书面回复检察机关。

【诉讼过程】

  2023年8月25日,根据江苏省淮安市人民检察院(以下简称淮安市院)指定管辖,淮安区院依法向江苏省盱眙县人民法院(以下简称盱眙县法院)提起行政公益诉讼,诉请确认石塘镇政府怠于履行辖区内文物保护职责的行为违法,并要求其依法对吴承恩墓采取保护、修缮等措施。同年10月6日,石塘镇政府启动吴承恩墓修缮工作,同年11月9日通过文物保护部门验收。

  2023年11月20日,石塘镇政府向淮安区院提出撤回起诉请求。2023年11月24日,淮安市院批复认为,石塘镇政府已依法履行文物修缮保护职责,检察机关诉讼请求全部实现,同意对该案撤回起诉,并要求在撤回起诉前邀请文物专家等特定人员对公益损害修复效果进行听证。


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检察机关在吴承恩墓所在村委会举行公开听证会。

  2023年11月29日,淮安区院在吴承恩墓所在地二堡村村委会召开公开听证会,邀请人大代表、政协委员、文物主管部门代表、“益心为公”志愿者等参加听证,实地查看吴承恩墓修缮情况,听取文物修复专家意见,评估整改效果。听证认为,石塘镇政府已严格按照文物保护修复规范完成吴承恩墓修缮保护工作,并书面确认原行政行为违法,诉讼请求已经全部实现,建议检察机关撤回起诉。经淮安区院申请,同年12月15日,盱眙县法院同意撤回起诉。

  为进一步加强文物保护,2023年9月20日,淮安区院协同相关职能部门开展“公益诉讼助力古城保护”专项行动,推动相关部门巡查文物保护单位70处、修缮市级以上文保单位4处、争取文物保护资金4000余万元。同时淮安区院助力构建“检察+政协+行政”的文物综合保护工作格局,与淮安区政协建立文物保护类检察建议与政协提案双向转化协作机制,将2件文物保护类公益诉讼检察建议纳入2024年度淮安区政协提案,推动区政府出台《关于进一步明确淮安区文物保护职责的通知》,重新界定吴承恩墓、关天培墓、汪达之墓等10处历史文化名人墓葬保护职责,确定相关行政机关文物保护责任清单。

【典型意义】

  名人墓葬是不可再生的文物资源,对于传承、弘扬中华优秀传统文化具有重要价值。检察机关依法开展名人墓葬文物公益保护时,应区分相关行政机关职责范围和具体履职内容,确定监督对象。针对行政机关被提起行政公益诉讼后依法履职、诉讼请求全部实现的情形,组织听证评估其整改成效,同时以常态机制巩固治理成效,既以“诉”的方式体现检察监督的刚性,也为传统历史文化保护探索出共建共治共享新路径。

案例八

广东省江门市新会区人民检察院督促保护涉侨文物行政公益诉讼案

【关键词】

行政公益诉讼检察建议 涉侨文物保护 非国有未定级不可移动文物  跨国“云听证” 社会捐赠

【要旨】

  涉侨文物是中华民族珍贵的文化遗产,因其产权非国有、保护级别低、修缮资金筹集难等原因面临保护困境。检察机关充分履行公益诉讼职能,通过磋商、检察建议、跨国“云听证”等方式,督促有关职能部门依法全面履行职责,探索公益诉讼监督下的多元化文物修缮路径。

【基本案情】

  广东省江门市新会区是著名侨乡,华侨文化资源丰富,其中,以华侨旧居、侨捐建筑、侨办工商业遗址为代表的涉侨不可移动文物,大多是尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物和非国有不可移动文物,保护级别较低。侨胞侨眷因长居海外,难以及时有效管理维护,涉侨文物不同程度存在年久失修、环境脏乱、安全设施不足等问题,国家利益和社会公共利益受到损害。

【调查和督促履职】

  2022年1月以来,江门市新会区人民检察院(以下简称“新会区院”)通过调取文物档案资料、侨捐项目名录、现场走访调查等方法,排查出辖区内共有9处涉侨不可移动文物保护状况不佳,其中在1929年由华侨捐资建设的梅阁码头旧址,由梅阁村委会作为集体资产进行日常管理和维护,已出现地基沉降、梁柱开裂、墙面剥落等现象,一旦损毁将造成难以恢复的文化资源损失。


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梅阁码头旧址修缮前破损严重。

  2022年1月6日、1月7日、3月28日,新会区院先后对负有文物保护工作职责的新会区文广旅体局以及属地的沙堆镇、古井镇、罗坑镇、司前镇、大泽镇人民政府立案。立案后,新会区院组织上述行政机关针对涉侨不可移动文物数量大、产权复杂、修缮费用高、开发难度大等情况进行磋商,厘清监管职责。4月1日,为有效凝聚行政机关与社会各界在涉侨文物保护利用方面的智慧和共识,新会区院举行公开听证,通过“检侨联络站”邀请海外爱国侨领和涉侨领域工作专家参加,海外侨领以视频连线方式参与听证,代表海外侨胞发表意见。同日,新会区院向负责具体整改工作的属地镇政府以集中公开宣告的方式送达检察建议书,与区文广旅体局形成磋商意见。属地镇政府收到检察建议书后,在区文广旅体局的指导下对上述9处文物开展基础维护修缮、设施升级改造和周边环境整治,并加强了有关文物的宣传介绍。2023年10月18日,新会区院联合区委统战部、区文广旅体局签署了《关于加强涉侨文物保护工作的协作机制》,进一步实现涉侨文物保护工作制度化、常态化。

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检察办案人员与侨领在修缮后的梅阁码头旧址合影留念。

  在行政机关履职同时,为助力解决修缮资金不足问题,新会区院通过江门市侨媒中心等媒体宣传涉侨文物保护工作,获多国侨媒转发报道。梅阁乡亲联谊会得知后积极发动海外华侨捐款,总额超过180万元,极大弥补了修缮资金缺口。2023年底,梅阁码头旧址修缮工程完成后,成为了江门侨胞回乡热门打卡点。参加听证会的海外侨领向新会区院发来亲笔信,代表海外侨胞深情寄语检察公益诉讼工作。

【典型意义】

  涉侨文物是联系海外侨胞共享中国梦的文化纽带,但由于文物保护级别低,且产权主体身居海外、产权复杂等因素,无法及时有效管护。检察机关通过“检侨联络站”,创建线上办案通道,突破办案时空限制,通过跨国“云听证”,既为海外侨胞表达心声提供便捷途径,又向世界展示了检察公益诉讼职能作用。检察机关通过公益诉讼引入社会捐赠和管护力量,将督促行政机关能动履职、引导社会力量多元参与、传承发展捐赠文化等有机融合,探索破解涉侨文物管理维护困难的有效途径,从而守护海外侨胞“根、魂、脉”,具有独特的国内国际双重意义。

  来源:最高人民检察院